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外交部条法司贾桂德副司长在国际海底管理局第19届会议理事会上的发言集锦

发布时间: 2016-11-22
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2013年7月举行的国际海底管理局第19届会议是国际海底工作从勘探向开发“转段”过程中的一次重要会议。本届会上,新矿区申请数量明显增加,争夺激烈;开发规章的讨论渐趋深入,秘书处和法技委加快工作步伐;在海底商业开发前景刺激下,管理局内部各种利益冲突日益凸显,各种新问题新挑战不断出现。

外交部条法司贾桂德副司长作为中国出席第19届会议的代表团副团长,全程参加了理事会对各项议题的讨论,其一系列精彩发言既阐明了中国政府的观点和立场,同时也推动了会议就有关问题的讨论和决策,现简要整理如后,以方便了解会议相关议题的讨论情况,理解理事会相关决策的过程。

一、关于法律和技术委员会报告

【背景简介】

法技委是理事会附属专家机构,每年届会需向理事会提交报告,介绍其上年度工作情况。审议法技委报告是理事会的重要职责。以下发言主要针对法技委工作量问题和深海采矿从勘探向开发过渡所涉技术标准等问题表明立场。

【发言内容】

首先,我要感谢法技委主席所做的报告,同时也感谢法技委所做的工作。在本代表团看来,法技委目前面临两方面挑战:一是工作量的显著增加;另一个是有可能到来的“转段”问题,也就是由勘探阶段转向开发阶段。

解决工作量问题有两种方式。一是增加工作时间,法技委今年召开了两次会议,恐怕以后也要开两次会。二是提高工作效率,法技委在这方面做了不少有益的尝试,包括精简工作程序等。报告附件一提到通过网络开展工作,这是提高效率的好方法,同时我也相信秘书处会在保密方面加强工作。另外我要强调,提高工作效率绝不能减损法技委的工作质量。

关于“转段”问题,法技委已经开始审议部分勘探合同最后5年的工作计划,各方对海底资源商业开发的前景也还存在不同认识。法技委建议编写一项咨询意见,说明延长勘探合同的相关要求,我认为这项意见十分必要。与此相关,法技委还建议设立一些门槛值,其中包括第一代矿址、环境基线数据、设立采矿系统原型等。这些门槛值的设定应与商业开发的进展联系起来,并可以根据海底资源商业开发的节奏进行相应调整。

另外,向合同承包者提供指导和建议是法技委的职责,包括在必要情况下制定一些指导原则。但这些指导原则的制定应考虑到合同的稳定性以及承包者执行合同时对规则的合理预期。

二、关于勘探合同管理和监督费用

【背景简介】

随着勘探合同数量增多,秘书处日常管理和监督勘探合同的费用问题突显。第18届会议理事会讨论后决定,由财务委员会起草建议,以解决上述费用问题,但要确保不由缔约国承担。本届会上,财委起草了具体建议,要求承包者向管理局缴纳合同管理费,每份合同每年管理费为四万柒千美元。中方原则同意财务委员会的上述建议,但希将有关费用列为发展费用,以便承包者将来可从商业开发收益中予以回收。中方主张引发了会议的激烈讨论。巴西、阿根廷、喀麦隆等与管理局不存在勘探合同关系的国家持抵制态度。经多轮交锋,多数国家认同中方建议的合理性,理事会最终通过了包括中方建议在内的财务委员会建议案文。

【发言内容】

勘探合同管理和监督费用是管理局面临的一个现实问题。财务委员会已就该问题提出了具体建议,中方对其中大部分内容并无异议。我们只希望在财务委员会建议案文基础上增加一个4bis条款,内容为“决定承包者可以将勘探合同的监督和管理费用主张为承包者在商业开发前的发展费用”。“发展费用”这个词并不是新概念,《联合国海洋法公约》附件三第13条对什么是发展费用以及如何回收发展费用作出了详细规定。虽然《1994年执行协定》已明确附件三第13条不再适用,但在几种资源勘探规章的附件四“勘探合同的标准条款”第10.2(C)款中,又重新出现了发展费用这一概念。中方的建议案文就是以勘探规章的有关规定为基础而提出的。

部分国家对“发展费用”提出质疑,我想特别指出,勘探合同管理和监督费用本身在《公约》和《1994年执行协定》中也是不存在,但秘书处面临这个现实问题,解决这个《公约》和《1994年协定》中都没有的现实问题就要拿出现实态度。一个需要秉持的基本原则就是对管理局、成员国和承包者都要公平。大家都知道,深海采矿耗资巨大,我们应该保护承包者的积极性,不对他们苛以过于沉重的税费,否则把承包者都吓跑了,深海采矿事业也无法再进行下去。

有些代表团还建议暂缓讨论中方案文,将其交给下届财务委员会讨论。我必须指出,合同管理费问题存在两个方面,我们不能这届会议只讨论问题的一个方面,而将问题的另一方面留给下届会议。那样的话,就可能会失去解决全部问题的动力和势头。相反,我们应充分利用好这一届会议,取得切实的积极成果。为此,我恳切希望各方在财务委员会建议基础上,充分考虑包括中方代表团在内的建议,尽快就该问题达成一致。

三、关于鹦鹉螺公司建议与企业部组建联营企业

【背景简介】

企业部是管理局直接在“区域”内进行资源开发活动的部门。因深海商业开发尚未到来,企业部一直未独立运作,其部分职能由管理局秘书处代为行使。在加拿大注册的鹦鹉螺公司在会前提出与管理局企业部成立联合企业,共同开发多金属结核保留区内的八个区块。根据《公约》和《1994年执行协定》,鹦鹉螺的联营建议将启动理事会对企业部独立运作问题的讨论。理事会多数国家认为鹦鹉螺的联营建议尚不成熟。

【发言内容】

企业部是《公约》规定的平行开发制的重要机构,是发展中国家参与海底资源开发的重要渠道,如能尽快运作当然很好。《1994年协定》规定了企业部初期的采矿活动应以联合企业的方式进行,从这个角度讲,我们应该感谢鹦鹉螺公司提出的联营建议。

但正如大多数国家所认为的那样,目前这个问题还不成熟。《公约》附件三第九条第3款规定,管理局可在其规则、规章和程序内规定有关联合企业的实质性和程序性要求和条件。目前管理局尚未制定相关规则,如何处理鹦鹉螺公司的建议书,在法律上还缺乏明确的指导依据。

其次就是鹦鹉螺建议书本身也存在很多问题。比如要求提供保留区的原承包者在行使第一取舍权时三倍偿付鹦鹉螺和企业部的投资费用,这是没有法律依据的。再比如建议书提出争端解决只能适用英国的法律等。此外,建议书涉及8个保留区块,这对其他潜在的勘探合同申请者是否会造成障碍,也是需要理事会应予明确答复的问题。

四、关于多金属结核开发规章

【背景简介】

随着技术水平的提高和国际金属市场的回暖,深海矿产资源商业开发日益临近。第一批多金属结核勘探合同亦将于2016年到期,承包者届时可能会申请对勘探合同延期,也可能会直接转入开发阶段。尽快制定结核开发规章是管理局当前面临的重要课题。秘书处在本届会上向理事会提交了相关研究报告。

【发言内容】

感谢秘书长所做的介绍以及秘书处所准备的报告。就这个问题,我想谈四点意见,分别用四个主题词来代表。第一叫作循序渐进。因为深海采矿是前无古人的事业,没有实践经验。其不同于陆上采矿,也不同于国家管辖范围内海域的采矿。所以这是一个非常复杂的事情。我们拟定开采规章,应与技术和产业的发展相适应。第二个主题词叫作合理平衡。规章应该体现资源利用和环境保护的平衡、开发者利益和国际社会整体利益之间的平衡、开采的商业可行性与开采的可持续性的平衡。第三个主题词叫作深入研究。开采规章涉及诸多方面,包括开采程序、监管制度、财务安排、承包者的责任,以及管理局在组织、机构安排方面的保障。所有这些都需要我们进行深入的研究。第四个主题词叫作慎重决策。我们目前的研究还是非常初步的。比方说报告里边提出了要采用分阶段的采矿许可制度,并且明确建议临时许可证制度为三年。但是目前的知识还不足以支撑我们判断这种制度是否合理。所以我们支持秘书处就开发规章问题进行深入的研究,在研究过程中尽可能广泛地吸收利益相关者的意见。

五、关于海洋环境保护

【背景简介】

在国际海底勘探和开发过程中,管理局须制定并定期审查环境规则、规章和程序,以确保有效保护海洋环境。法技委为此通过了《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对海洋环境造成的影响的建议》,供理事会讨论。

【发言内容】

感谢法技委通过了《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对海洋环境造成的影响的建议》,这对承包者履行合同具有重要意义。但我们注意到,《建议》的部分内容与勘探规章的规定并不一致。比如《建议》要求承包者向管理局提供影响参照区和保全参照区的一般性说明。但根据勘探规章,只有在理事会要求下,承包者才有义务建立影响参照区和保全参照区。

有代表团主张对多金属结核、多金属硫化物和富钴结壳三项勘探规章的环保问题做统一规定,这可能会忽视不同资源的不同特点。例如结壳资源的分布不同于结核,结壳资源合同面积小,参照区是否位于合同区内呢?如位于合同区内,参照区和合同区在同一座海山,采矿活动会很难开展。总之,本代表团的核心意见是,在向承包者提出环境要求时,应尽可能考虑不同资源的分布特征。

六、关于培训问题

【背景简介】

根据相关规则,矿区承包者有义务为来自发展中国家或管理局的受训者提供培训机会和培训资金。法技委发布了《关于承包者及担保国按照勘探工作计划开展培训方案的若干指导建议》,供理事会审议。

【发言内容】

培训对发展中国家参与大洋事务具有重要意义,中国承包者大洋协会高度重视培训问题,并在现有合同框架下开展了大量培训工作。法技委有关培训方案的建议强调海上培训的重要性,我们对此并无异议。但海上航次安排的周期会很长,必须考虑相关安排的可操作性。我们希望法技委对培训方案的建议应使承包者具有明确预期,能够便于执行。除了遴选高水平的受训候选人,同样重要的是对已培训人员的长期跟踪和有效使用。最好把参训人员的培训与其来源国的能力建设结合起来,使参训人员在接受培训后的能力能够获得实际运用,而不是培训完却转行了。能力建设是一个持续性进程,培训问题也必然是一个长期性的工作。

七、关于担保国立法情况

【背景简介】

 根据《公约》相关规定,担保国有义务采取一切必要措施,确保其担保的承包者履行其各项义务。2011年,国际海洋法法庭海底争端分庭在有关咨询意见中进一步明确,《公约》要求担保国制定国内法和规章并采取行政措施,以确保承包者遵守其义务。

【发言内容】

中国已就在本国管辖范围内从事海洋勘探活动出台了相应的法律法规。这些法律法规确立了一整套法律制度,包括矿产资源勘探审批制度、海洋环境影响评估制度、污染损害赔偿等。这些为中国在海洋资源开发和保护海洋环境方面积累了经验,也为中国制定勘探和开发“区域”内矿产资源的法律和规则奠定了基础。中国政府正在研究就国际海底活动制定专门的法律,这方面的工作从2011年初就已开始,有关立法程序正在进行中。

文章来源: 中国网
责任编辑: 舒珺
 
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