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国际海底管理局第21届会议情况

发布时间: 2016-11-21
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国际海底管理局(以下简称“管理局”)于2015年7月13至7月24日在牙买加首都金斯敦召开第21届会议。会议听取了管理局秘书长年度报告,法律与技术委员会(以下简称“法技委”)以及财务委员会(以下简称“财委”)的工作报告;就多金属结核勘探合同延期的标准和程序、开采规章草案框架、克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划执行情况等议题开展了深入讨论;核准了中国五矿集团公司提交的多金属结核保留区矿区申请。

一、大会

本次大会共有61个成员国和21个观察员国派团出席。来自西欧组的前联合国海洋法法庭副庭长、奥地利前驻美国大使图尔克当选为大会主席。智利、韩国、喀麦隆、俄罗斯分别经各自地区组提名当选为副主席。

大会审议了国际海底管理局秘书长年度报告,就国际海底制度定期审查、财务及预算事项、大会观察员的申请、财委委员选补、独立审计员聘用等议题进行了集中讨论。现就大会主要议题讨论情况汇报如下:

1.秘书长年度报告

秘书长就勘探合同现状、逐步建立“区域”内活动的监管机制、“区域”的划分以及其他活动向大会作了报告。

截至2015年7月1日,管理局共批准26个勘探工作计划,已签订22个勘探合同。其中,14个合同涉及多金属结核勘探,5个涉及多金属硫化物勘探,3个涉及富钴结壳勘探(具体清单附后);

根据《联合国海洋法公约》(以下简称“《公约》”)和1994年《关于执行<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》(以下简称“《执行协定》”),管理局将逐步制订国际海底活动的监管机制,以及包括监管机制在内的整部“采矿守则”,“采矿守则”将包含管理局为监管“区域”内探矿、勘探和开发而颁布的一整套规则、规章和程序。目前,该守则包括《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》及《“区域”内富钴结壳探矿和勘探规章》3套规章。开采规章正处于制订过程中;

秘书长敦促沿岸国根据《公约》向其交存关于大陆架外部界限的海图及地理坐标表,表示这将有助于明确国际海底区域范围。迄今为止,仅澳大利亚、爱尔兰、墨西哥、纽埃和菲律宾交存了上述海图及坐标表;

此外,秘书长就代表团访问管理局总部、在南非举行第10次宣传讨论会、确立实习项目方案等工作向大会作了报告。

2.国际海底制度定期审查

根据《公约》第154条,大会每5年应对国际海底制度的实际实施情况进行一次全面系统的审查。本次大会针对这一议题展开了讨论。

多数发展中国家和非政府组织等支持启动定期审查,强调审查是《公约》义务;德国、加拿大、澳大利亚等国认为定期审查应综合考虑预算等因素,不宜操之过急;拉美集团和非洲集团表示,管理局应为“区域”开发做好准备,尤其应加强秘书处能力,审查范围应明确包括企业部,并加强发展中国家对管理局事务的参与,建议成立独立专家组对“区域”制度进行审查。

3.财务及预算事项

秘书长和财委主席分别就财务事项向大会作了报告。上届会议以来,日本向自愿信托基金捐款,中国也于2015年7月认捐2万美元;墨西哥、汤加分别向科学捐赠基金捐款,科学捐赠基金资助了来自尼日利亚和牙买加的2人接受了中国第二海洋研究所西南印度洋脊热液喷口项目的海上培训。

根据财委报告以及理事会关于财务事项的建议,大会通过了关于财务和预算事项的相关决定。

4.其他事项

大会核准了世界海洋理事会、马尾藻海委员会、太平洋共同体、鱼礁项目和国际海洋水下弹药问题5个国际组织大会观察员身份的申请;补选拉奥(印度籍)和耶敏登(缅甸籍)为财委委员;并决定管理局第22届会议于2016年7月11日至22日在金斯敦举行。

大会对于秘书长报告反响热烈,共有35个成员及11个观察员就秘书长报告进行了发言。中国出席管理局第21届会议代表团团长、中国常驻管理局代表董晓军大使代表中国发言。董大使积极评价管理局及秘书处的工作,并表示通过勘探合同延期的程序和标准迫在眉睫,法技委达成的草案符合《公约》和《执行协定》,较好平衡了承包者与国际社会各方面利益,希望在本届会上获得通过。制订开发规章应充分考虑到《公约》和《执行协定》规定,与勘探规章做好衔接;开发规章内容应平衡资源利用与环境保护、开发者利益与国际社会整体利益;制订进程应与产业和技术发展相适应,循序渐进,凝聚共识,审慎决策。深海环境保护是国际海底工作重要领域,希望管理局在BBNJ进程中继续发挥重要甚至是核心作用;支持管理局在符合国际法、具备充分科学依据基础上加强环境保护工作。董大使还介绍了去年以来中国与管理局的合作,包括向自愿信托基金捐款、为发展中国家提供培训项目等情况,并表示,“人类共同继承财产”原则符合国际社会整体利益,中国愿与各国一道,为实现国际海底的合作共赢、共同发展不懈努力。

二、理事会

斐济常驻联合国代表兼驻古巴大使汤姆逊当选本届理事会主席。他在当选时,呼吁各方关注联合国2015年后发展议程,特别是其中涉及“保护海洋,并以可持续方式利用海洋资源,促进可持续发展”等内容。巴西、德国、尼日利亚、波兰代表分别经各自地区组提名当选为副主席。

理事会审议了法技委和财委工作报告;就勘探合同延期的标准和程序、开采规章制订、合同监管费用、克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划的执行、与“区域”内活动有关的国家法律、规章和行政措施等议题进行了讨论;并就中国五矿集团公司提出的多金属结核勘探合同申请进行了核准。

其中,理事会就勘探合同延期标准和程序、开采规章制订2个议题进行了激烈讨论:

1.勘探合同延期

阿根廷、巴西、智利、墨西哥、特多、牙买加、南非、尼日利亚、汤加、荷兰等国就勘探合同延期标准和程序表示,根据《公约》第165条及《协定》附件第1(4)节,法技委负有审查承包者是否真诚履行合同义务的职责,合同延期的程序和标准应明确提及这一点;担保国在合同申请延期时须提交对其担保书的确认书,确保承包者在进入开发阶段前切实履行其义务;延期申请应重点突出对原合同条款的修改或新增内容。阿根廷、巴西代表拉美集团基于上述意见起草了一份对法技委草案的修正案。阿根廷、特多等强调,法技委是理事会下属机构,理事会有权修改法技委提交其审议的任何文件。中国、日本、韩国、印度、俄罗斯、法国、德国等认为,法技委提交的草案符合《公约》和《执行协定》精神,支持理事会核准通过法技委提交的草案。

经财委讨论并核算,延期申请费降至6.7万美元。巴西强调申请费金额应足够高以免给秘书处增加额外的负担;尼日利亚、喀麦隆对6.7万美元是否足够持保留态度。秘书长发言支持财委的建议,并重申“多退少补”的原则,补缴差额不超过申请费的10%。

中国认为,法技委提交的程序和标准草案基本符合《公约》和《协定》规定,较好平衡了承包者与国际社会各方面利益,并强调:合同延期的程序和标准应严格按照《协定》的有关规定,不应增加新的标准和条件;合同延期是原合同的延续,而非签订新合同,不应为承包者新增义务;《协定》及管理局规章仅规定承包者每次合同延期申请不得超过5年,但对合同延期申请次数未作限制,希望在制订和适用延期程序和标准时充分考虑这一点;从维护国际海底共同利益出发,应充分肯定首批承包者的努力并给予他们更多鼓励与支持;尽快制订完成合同延期的程序和标准,符合国际社会的实际需要。

理事会最终核准了法技委提交的草案,并在通过相关草案的决定中纳入以下内容:一是呼吁担保国确认对承包者担保的延续;二是援引《公约》和《协定》有关法技委职权的原则规定;三是明确延期申请应突出对具体工作计划的修改及新增内容,而不是改变原合同。此外,理事会还核准了财委核定的6.7万美元的合同延期申请费。

2.开采规章制订

2015年2月,法技委讨论并制订了开采规章框架草案,随后征求利益攸关方意见。法技委主席在向理事会作报告时表示,法技委围绕开采规章的制订工作明确了未来12至18个月的7项“优先交付成果”(prioritydeliverables),包括:开采规章最初版草案及合同标准条款;金融建模及缴费机制;数据管理策略和计划;环境评估及管理;适应性环境管理方案;“严重损害”定义;责任(responsibility)及责任承担(liability)。其中,前两项优先交付成果将邀请独立专家参与,数据管理策略和计划将交由秘书处制订,有关环境评估和管理的工作将组建专家组并举行研讨会。关于开采规章制订工作,各个理事会成员踊跃发言:

——关于时间进度。英国等成员国支持法技委尽快发放开采规章的最初稿,并建议在2016年2月法技委会议后提出;尼日利亚、孟加拉国等表示,考虑到3年内可能都无承包者进入开发阶段且缺乏实践和数据,法技委提交开采规章最初稿的时间宜推迟至2017或2018年;巴西主张制订开采规章的期限应有灵活性。法技委主席表示,12至18个月的时间框架仅具有指导性。法技委明年2月会议后将编写报告,旨在于7月前提出开采规章草案的要素框架。

——关于组织形式。尼日利亚、喀麦隆、肯尼亚等支持聘用独立专家协助起草开采规章,并从管理局预算中支付。阿根廷、巴西等对聘用独立专家的开支问题表示关切,要求秘书处提供更多信息,包括成本匡算。法技委主席回应表示,聘用独立专家很可能采取招标方式。

——关于制订原则。南非、新加坡等强调开采规章应符合可行及可持续、公平透明、符合国内和国际法等原则;阿根廷、特多强调开采规章应有利于对“区域”资源的保护及可持续利用;印度、新加坡呼吁考虑深海海底采矿相较陆地采矿及海上油气开发的特殊性。

——关于规章内容。巴西、肯尼亚、加纳等呼吁开采规章应更多地体现为发展中国家提供培训机会的内容;巴西并提出开采规章应就开发活动前后收集数据及反垄断作出规定;英国表示愿在电子监控、环境管理以及仓储等领域为法技委提供专业支持。

——关于缴费机制。日本认为在开采规章内容特别是环境保护措施明确前无法估算总开支,因而不宜讨论权利金比例,更不宜讨论缴费机制问题;肯尼亚表示,缴费机制在规定最佳收益的同时应避免影响投资意愿。

——海洋环境保护。荷兰向本届理事会提交了《在“区域”内矿产资源开发规章中处理对海洋环境造成严重损害的问题》文件,请理事会要求法技委考虑以下建议:以勘探规章中的“紧急命令”条款为基础制订开发规章,以处理承包者海底活动对海洋环境可能带来的严重损害;在开采规章中纳入有关恢复环境的义务,南非、尼日利亚、挪威等表示支持上述建议;特多呼吁准确界定“严重危害”概念;喀麦隆主张在考虑“严重损害”问题时结合考虑风险评估问题;特多强调应保护国际海底的生物多样性,开采规章应规定比勘探规章更有力的环保措施,环境影响评估标准须与联合国其他机构工作成果一致;墨西哥、印尼等建议在开采规章中纳入对承包者不遵守环境保护义务的行为进行制裁的措施;国际自然保护联盟、绿色和平等国际环保组织建议设立环境保护基金,并分为责任基金和可持续基金两部分;墨西哥建议强制要求承包者向环境保护基金捐款;印尼、尼日利亚、墨西哥等呼吁关注深海采矿活动对沿岸国和小岛屿发展中国家的影响;日本、韩国、俄罗斯等认为,开采规章应在海洋资源开发和海洋环境保护中取得平衡。

中国在开采规章制订这项议题上表示:目前提交审议的开采规章框架草案是在广泛听取各方意见基础上提出的,具有建设性,可为继续讨论提供基础;框架草案对开发利用海底资源方面的制度设计和安排尚显不足,特别是对开发者权利保障不够;制订开采规章应从国际社会和大多数国家最迫切需要出发,并与产业和技术发展相适应,标准不宜过高;目前框架草案主要借鉴一些国家陆地采矿或海洋油气开发的规定和实践,能否解决深海采矿的特殊问题和未知挑战仍需研究;希望独立专家小组广泛吸纳包括承包者在内的多方面专家,充分考虑各利益攸关方的利益和关切。

理事会最后作出决定,同意法技委作为优先事项加快制订开采规章,并要求法技委关注深海采矿可能对环境造成的严重危害等问题。

文章来源: 中国网
责任编辑: 舒珺
 
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